在1914年击败德国夺取青岛之后，日本就以驻青岛的守备军换防为名，继续向青岛增兵，把青岛变成驻军山东的大本营，为日后的交涉伏下丛丛杀机。当时，日本驻在山东的兵力，有8个步兵大队，1个重炮兵大队以及骑兵、工兵、铁道兵、通讯兵等1万余人，除5个步兵大队分驻胶济铁路沿线，大部兵力驻在青岛。
在《二十一条》谈判之后，日本方面开始移动军队的砝码，增兵南满，在谈判桌上公开亮出军事威胁这张牌，直接用战争恫吓中国代表，声称“于数日内若无满意答复，恐生不测之事。”在日本的军事威慑之下，从3月9日的第八次谈判开始，中国代表开始全面让步，包括旅大租界、南满铁路、安奉铁路展期问题等一些条款上，完全遵从日方的要求。但谁也未曾料到，日方代表对中国的让步，非但不领情，反而变本加厉，态度变得更加蛮横，继续移动增兵这颗砝码，逼着中国一让再让。3月上旬，日本接连向旅大增兵3000人、济南增兵700人、坊子增兵500余人，包括一个马队和一个炮队。中方无力承受这些军事压力，只好在吉长铁路借款合同、南满课税抵押外债、南满东蒙筑路、南满聘用日本顾问的优先权、南满指定区域内的日本采矿权等一系列问题上再次做出重大让步。
暮春四月，北京已是莺飞柳长，但外交部的院落里依然是剑拔弩张。在东蒙问题上，中国代表始终咬得很紧，双方意见相持不下，终于导致4月17日中日谈判戛然中断。
谈判中断了10天，双方代表虽未面对面地交锋，但幕后活动在各种矛盾的夹缝中，不露声色地进行着。《二十一条》谈判中道受阻，使外相加藤的处境极为难堪，潜伏在《二十一条》背后的国内各派意见分歧和矛盾，此时一遇风吹草动便浮出水面，加藤前受军界强硬派的指责，后受元老们的牵制和非难，只得以东蒙问题上的让步来维持谈判。
而中国国内，要求对日强硬，甚至不惜一战的呼声也越来越高。尤其是西南各路军阀，最是站着说话不腰疼。
就此时中日两国国力来看，如果爆发战争，中国必败无疑，但是日本人也未必能全身而退。只是袁世凯这时也有自己的苦衷，段祺瑞躲进西山不问政事；冯国璋羽翼已经丰满，变得桀骜不驯不服从自己的指挥；王士珍年事已高，难堪大用；大儿子袁克定的模范团只是初生之犊，就算他们敢打，袁世凯也不舍得把这些袁家军用到日本人刀下；至于蔡锷、蒋方震之辈~~袁世凯也不敢充分信任。
一番权衡下来，袁世凯居然发现自己堂堂一个中华民国大总统居然没人可用，着实愤懑。
“报告。”卫兵在门外大声说道：“杨度先生求见。”
“快请。”袁世凯赶紧快步走到暖阁门口等候杨度，“皙子，是不是有什么好消息？“
杨度收纳一份电报，神色复杂地走了进来，“大总统，请看。”杨度把电报递给袁世凯。
“又是要对日开战，真是添乱~”袁世凯一看是李默涵从徐州发来的电报，顿时怒道：“我已经默认他占了张勋的地盘了，李默涵这个小崽子还不知足吗？”
杨度又拿出一份电报，说道：“大总统息怒，大总统请看。刚才那份是通电，这份则是李默涵给大总统的密报。”
“哦？”袁世凯拿过第二份电报一看，诧异道：“皙子啊，这志愿军又是什么军？”
杨度说道：“据我所知，志愿者就是民众自发自愿组成民间武装，以这个名义的话，就算和日军交火，也可以表示中国不是跟日本宣战，是人民百姓自发的行为。”
“那又如何呢？以日本人的蛮横，最后还是会怪到老子的头上来。”袁世凯不自觉地摸了摸后脑勺。
杨度说道：“我也认为此法是自欺欺人，欲盖弥彰。但是眼下全国上下的舆情都要求一战，我到以为这是个机会。”
“怎么说？”袁世凯忙问
杨度说道：“如果打胜了，正好鼓舞士气，让日本人多少有些忌惮，省的他们一味的狮子大开口。再说了，不管他是党卫军也好，志愿军也罢，您是大总统，打胜了您总是脸上有光的。”
“那万一要是打败了呢？”袁世凯又问
杨度答道：“那正好让那些嚷着要对日开战的人闭嘴，谁想到谁就去打，但是李默涵、党卫军就是前车之鉴。那日本人是那么好打的吗？”
袁世凯想了想，说道：“这倒未尝不可一试。如果李默涵打胜了，我正好向他施以恩惠，顺便让那些老北洋知道知道，我袁世凯不是离了他们就不行；若是败了，反正他也不是我北洋嫡系。”
杨度说道：“那这就给他回电报？”
袁世凯点了点头，又补充道：“但是前往别让人在电文的内容里抓出了把柄。”
“是，卑职知道了。”杨度应道
在袁世凯的默许下，李默涵开始准备组织志愿军北上山东。但是一件突发事件打乱了李默涵的部署。
一股山东鲁南的土匪流窜到苏北作案，。陇海铁路一列客车行至砀山县杨集时，被土匪堆积石头拦路行劫，掳去乘客13人，死伤5人。江苏督军冯国璋便发电江苏各地，要求限期剿匪。电文如下：
苏省淮、徐、海一带，本为多匪之区。近来劫掠居民，暴夺行旅，掳人勒赎，椎埋作奸，益复肆行无忌。迭据商民呼吁，均经随时严饬剿捕。而地方文武尽心搜缉，登时破获者固多，其玩忽因循敷衍塞责者亦所不免。军队长官不能平治内匪，地方有司不能惩戢盗风，坐视民生倒悬，商旅裹足，职守所在，何以自安？现在各镇守使管区，业经分别划定，其邳、宿二县特派苏军第五旅、第六旅防剿。海州镇守使白宝山派部主剿。各道尹、县知事，身膺民社，尤属责无旁贷。所有江北一带土匪，应即责成各该文武将吏，各就所辖区域，督率所属军警，认真剿办。限文到一月内肃清，如逾限不能荡平，定分别酌予惩处，勿谓言之不预也。
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